Baurecht: Nutzungsuntersagung contra Bestandsschutz

OVG Lüneburg

Die Entstehung eines aus der Eigentumsgarantie abgeleiteten Bestandsschutzes setzt voraus, dass das Bauvorhaben in jeder Hinsicht baurechtmäßig ist. Lediglich in Fällen, in denen der Landesgesetzgeber die Entstehung einer geschützten Rechtsposition nicht an die Beachtung eines Genehmigungserfordernisses geknüpft hat, also in den Fällen der Verfahrens- bzw. Genehmigungsfreiheit, genügt hierfür allein die materielle Baurechtmäßigkeit.

OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. August 2025 – 1 LA 84/25 –

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Gebäudes, in dem sich zwei Wohnungen befinden. Die Wohnungen liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans, der dort in seiner Urfassung von 1982 „Betriebswohnen“ als einzig zulässige Nutzungsart im Rahmen eines sonstigen Sondergebietes für Kur-, Heil- und Erholungzwecke vorsah. Im Jahr 1994, wurde das Gebäude, in dem sich die Wohnungen der Klägerin befinden, errichtet. Die hierfür erteilte Baugenehmigung bezeichnete das Vorhaben als „Neubau einer Wohnanlage mit Betriebswohnungen“. Nachdem die Bauaufsichtsbehörde festgestellt hatte, dass die Klägerin ihre Wohnungen zu Ferienwohnzwecken vermietete, untersagte sie diese Nutzung mit Bescheid vom 8. Juni 2021.

Die dagegen nach gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen, die Nutzungsuntersagung sei rechtmäßig. Das OVG bestätigt diese Entscheidung.

Etwaiger Bestandsschutz kommt bei – wie hier – genehmigungsbedürftigen Anlagen nur in Betracht, wenn auch die (erforderliche) Baugenehmigung erteilt wurde, denn Inhalt und Schranken des Grundeigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) werden auch durch gesetzlich geregelte Genehmigungspflichten bestimmt. Daher können nur eine formell baurechtmäßige Anlage und eine formell baurechtmäßige Nutzung gegenüber einer Änderung der Rechtslage in ihrem Bestand geschützt sein. Die Eigentumsgarantie setzt gerade voraus, dass das Bauvorhaben formell und materiell rechtmäßig ist.

Eine – auch langjährige – tatsächliche Nutzung als Ferienwohnung begründe keinen irgendwie gearteten Bestands- bzw. Vertrauensschutz.

Einordnung

Soweit die Bauaufsichtsbehörde gegen einen baurechtswidrigen Zustand mittels einer Ordnungsverfügung einschreitet, stellt sich regelmäßig die Frage, ob sich die oder der Pflichtige auf Bestandsschutz berufen kann. Das OVG Lüneburg stellt klar, dass Bestandsschutz nur bei formeller und materieller Legalität des Vorhabens entstehen kann.

Der sogenannte passive Bestandsschutz ist der Schutz des tatsächlichen Bestandes einer baulichen Anlage nebst Nutzung gegen negative Veränderungen der Sach- und Rechtslage. Er dient mithin dem Schutz eines geschaffenen baulichen Bestandes gegen Maßnahmen der Bauaufsicht. 

Die aufgeworfene Kernfrage ist vorliegend also: Können auch formell illegale Anlagen Bestandsschutz genießen? Formelle Illegalität einer Anlage meint in diesem Zusammenhang, dass trotz genehmigungspflichtigem Vorhaben eine Genehmigung nicht oder nicht mehr besteht. Die Frage des Bestandsschutzes bei rein formell illegalen Anlagen stellt sich immer dann, wenn ein formell illegales Vorhaben im Zeitpunkt des Einschreitens der Behörde nicht genehmigungsfähig ist, aber zu einem früheren Zeitpunkt materiell rechtmäßig war. 

Ob passiver Bestandsschutz bei Fehlen einer erforderlichen Baugenehmigung besteht, ist durchaus streitbefangen.

So erkennt eine Auffassung passiven Bestandsschutz auch bei Fehlen einer Baugenehmigung an. Entscheidend ist danach, dass eine Anlage zu irgendeinem Zeitpunkt seit ihrer Errichtung mit dem materiellen öffentlichen Recht vereinbar war. Jedoch muss hierbei ein Mindestzeitraum von drei Monaten gewahrt sein. In Anlehnung an § 75 VwGO sollen drei Monate den hinzunehmenden Bearbeitungszeitraum für die Entscheidung über einen Bauantrag bilden. Derjenige, der sich über das Genehmigungserfordernis hinwegsetzt, soll nicht bessergestellt werden als derjenige, der ordnungsgemäß einen Bauantrag gestellt hat, der dann wegen Änderung der materiellen Baurechtslage innerhalb von drei Monaten nicht mehr genehmigungsfähig war.

Nach dem BVerfG liegt ein durch Art. 14 I GG bewirkter Bestandsschutz nur dann vor, wenn der Bestand zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigt worden oder jedenfalls genehmigungsfähig gewesen ist (BVerfG, NVwZ 2001, 424).

Das OVG Lüneburg bestätigt vorliegend seine hiervon abweichende Auffassung.

Mit dem VGH München (Urteil vom 17. Oktober 2006 – 1 B 05.1429 –) geht es davon aus, dass auch gesetzlich geregelte Genehmigungspflichten Inhalt und Schranken des Grundeigentums bestimmen, so dass nur eine genehmigte Anlage und eine genehmigte Nutzung gegenüber einer Änderung der Rechtslage in ihrem Bestand geschützt sein könnten. 

Die Auffassung des OVG Lüneburg ist meiner Meinung nach abzulehnen. Steht oder stand ein Vorhaben mit dem materiellen Baurecht in Einklang, so ist es legal. Die Notwendigkeit einer Baugenehmigung stellt ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dar. Sie ist inhaltlich daher nur eine deklaratorische Unbedenklichkeitsentscheidung. 

Im Rahmen einer Klausur ist dieses Problem bei der Rechtmäßigkeit einer Bauordnungsverfügung (Abrissverfügung, Nutzungsuntersagung, Baustopp oder dergleichen) zu erörtern. Die einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen für derartige Maßnahmen eröffnen der Bauaufsichtsbehörde Ermessen. Die Frage des Bestandsschutzes ist im Zuge der Ermessensprüfung als mögliche Ermessensüberschreitung zu diskutieren. Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG bildet eine gesetzliche Grenze des Ermessens.

vgl. Beckmann: Der baurechtliche Bestandsschutz – eine systematische Darstellung über das Wesen und die Reichweite desselben (KommJur 2014, 401)